Régis Gullon, architecte et urbaniste, livre son analyse du décret du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles. Il appelle à l’adoption d’un décret rectificatif, dont la rédaction « serait confiée à un aéropage restreint d’experts, aptes à proposer des procédures simples, opérationnelles, efficaces, compréhensibles et juridiquement sûres ».

Plus de quatre ans après la censure, par le Conseil d’Etat (CE, 19 juillet 2017, n° 400420), de plusieurs articles du Code de l’urbanisme, le décret du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles, est enfin publié. Ce décret, qui retouche les articles R. 104-3 à R. 104-5, et R. 104-7 à R. 104-39 du Code de l’urbanisme, vise à parachever « la transposition dans le Code de l’urbanisme de la directive 2001/42 du 27 juin 2001, relative à l’évaluation de l’incidence de certains plans et programmes sur l’environnement », notamment des plans locaux d’urbanisme (PLU).
A sa lecture, pourtant, un élu local, chargé de l’urbanisme et de l’environnement, peut légitimement s’interroger sur l’adéquation entre le contenu du texte réglementaire et ses objectifs affichés, ainsi que, rationæ materiæ, sur la solidité juridique de sa propre politique.

 

L’urbanisme, un art du compromis

 

Il convient tout d’abord de rappeler que ce texte est pris en application de l’article 40 de la loi du 7 décembre 2000 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite Asap. Et que ces louables objectifs ne sauraient oblitérer ceux de la Charte de l’environnement, intégrée au bloc de constitutionnalité depuis la révision constitutionnelle de 2004. L’urbanisme est un art du compromis.

A ce titre, si la généralisation – apparente – de l’évaluation environnementale par l’article L. 104-1 du Code de l’urbanisme, lors de l’élaboration du PLU a pour effet, certes de ralentir, mais aussi de clarifier, l’action publique en matière d’urbanisme, force est de constater que le décret, aura pour effet certain de complexifier et de retarder l’action publique locale dans les procédures d’évolution des documents d’urbanisme.

 

L’urbanisme, un art du projet territorial

 

En effet, l’article R. 104-11 du Code de l’urbanisme distingue dorénavant les procédures d’élaboration – soumises obligatoirement à une évaluation environnementale, ce qui est cohérent avec l’article L. 104-1 – des procédures de révision, sans que le texte distingue clairement les procédures de révision « générale » des procédures de révision « allégée ». Ces dernières sont soumises à une évaluation au cas par cas s’il est établi que la révision est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au regard de critères particulièrement abscons, arbitraires, et surtout comptables. L’article R. 104-11 précise en effet qu’une évaluation devra être réalisée, lorsque « l’incidence de la révision porte sur une ou plusieurs aires comprises dans le territoire couvert par le plan local d’urbanisme concerné [ou le PLUi], pour une superficie totale inférieure ou égale à un millième (1 ‰) de ce territoire [ou un dix-millième (0,1 ‰) pour un PLUi], dans la limite de cinq hectares (5 ha) ». Sur quelle base sont fondés ces seuils, nonobstant la sensibilité environnementale des sites concernés ?

Ne serait-il pas plus simple, donc plus compréhensible, de définir :
– que l’élaboration et la révision « générale » d’un PLU sont systématiquement soumises à une évaluation environnementale, ce qui est cohérent avec l’article L. 104-1 ?
– que la révision « allégée » ou la « mise en compatibilité » d’un PLU est soumise à un examen « au cas par cas », ce qui permet à l’autorité environnementale d’évaluer les sensibilités environnementales particulières des sites concernés, même en deçà des seuils de un millième et de 5 hectares ?
– que la modification d’un PLU n’est soumise à un examen « au cas par cas » que si elle prévoit des changements susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, ce qui est prévu par l’article L. 104-3, et, sous la responsabilité de l’autorité compétente (l’élu) et le contrôle du juge ?
L’urbanisme est un art du projet territorial, donc une expression de la culture, et non un accessoire de la comptabilité nationale.

 

L’urbanisme, un art de la synthèse

 

S’agissant des procédures de modification, l’article R. 104-12 ajoute une incohérence. Cet article dispose que les PLU « font l’objet d’une évaluation environnementale à l’occasion de leur modification prévue à l’article L. 153-36, lorsqu’elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 ». Or, en vertu de l’article L. 153-36, une modification ne peut affecter de manière significative un site Natura 2000, puisqu’une telle atteinte équivaut à la réduction de la protection d’un milieu naturel et entraîne la requalification d’une modification en une révision, « allégée » a minima. On revient donc au cas visé par l’article R. 104-11. Le I de l’article R. 104-12 est donc inutile.

Quant au contenu de l’évaluation environnementale, le a) du 3° de l’article R. 104-18 ajoute au rapport environnemental – que doivent comprendre les documents d’urbanisme qui ne comportent pas de rapport de présentation – l’analyse des incidences prévisibles notamment « sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l’air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages […] ». Il convient de rappeler que le premier acte de l’évaluation environnementale en est le « cadrage » – facultatif mais souhaitable – qui permet à l’autorité environnementale, en l’espèce la mission régionale d’autorité environnementale (MRAE), de centrer l’étude sur les seuls thèmes sensibles et spécifiques aux territoires concernés.

Mais face à cet inventaire digne d’un célèbre poème de Prévert, il convient d’évoquer, avec une évidente ironie, que, dans un rapport parlementaire, deux sénateurs ont démontré que « le droit de l’urbanisme, qui était à l’origine un droit relativement simple centré sur le contrôle des autorisations d’occupation des sols, tend à devenir, au fil du temps, le « déversoir » de toutes les politiques publiques qui nécessitent un ancrage territorial […] » (Sénat, rapport d’information de MM. Calvet et Daunis sur la simplification législative du droit de l’urbanisme […], 23 juin 2016 ). L’ajout permanent dans ce « déversoir » de nouveaux thèmes, peu ou prou éloignés des finalités de l’urbanisme, ne peut que fragiliser les plans et les programmes, et multiplier les sources de contentieux. L’urbanisme est un art du projet territorial, donc un art de la synthèse, et non une technique de l’entassement…

 

L’urbanisme, un art au service du public

 

L’article R. 104-23 relatif à l’avis de l’autorité environnementale ajoute une imprécision susceptible de retarder fortement les projets et les procédures, et de multiplier les contentieux. Comme le prévoit l’article L. 104-6, le projet arrêté du PLU, soumis à une évaluation environnementale, est soumis à l’avis des personnes publiques associées et à l’avis de la MRAE, au même moment. Ces personnes publiques disposent d’un délai de 3 mois pour se prononcer. Si, au vu de cet article R. 104-23, le dossier soumis à la MRAE doit comporter « […] 3° Les avis rendus sur le projet de document à la date de la saisine », nul ne doute que la MRAE saisie attendra de disposer de ces avis, non seulement « à la date de la saisine », mais aussi à l’issue de la période de consultation des personnes publiques. Ce qui semble cohérent avec les objectifs de l’article, selon lesquels, la MRAE doit émettre un avis sur le rapport environnemental et sur le projet global, ce dernier impliquant les avis des autres personnes publiques associées. Lesquelles sont parties intégrantes du dossier soumis ensuite à l’enquête publique ! En d’autres termes, la période de consultation sera en réalité étendue de 3 à 6 mois. Ce qui est contradictoire avec les objectifs de la loi Asap.

 


Sur le même sujet
«Fondés sur une volonté politique forte, les PLU peuvent dominer la croissance urbaine», Régis Gullon

Les articles R. 104-33 à R. 104-37 ajoutent une procédure nouvelle à un « millefeuille » juridique déjà abusivement complexe. Au côté de l’examen « au cas par cas », devenu l’examen « au cas par cas stricto sensu » ou « de droit commun »,  le décret ajoute un examen « au cas par cas ad hoc », qui sort du cadre simple fixé par l’article L. 104-3 du Code de l’urbanisme concernant l’évolution des documents d’urbanisme. Au vu de cet article, il appartient à l’autorité compétente en matière de PLU d’établir, sous sa responsabilité, et sous le contrôle du juge, que la procédure d’évolution envisagée ne prévoit « que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement ». En créant une procédure « au cas par cas ad hoc », qui implique de faire valider par la MRAE l’analyse de l’autorité compétente par un avis « conforme », le décret surcharge les procédures de dossiers lourds et onéreux pour les collectivités territoriales, retarde les projets de plusieurs mois, sans que la prise en compte du développement durable en soit améliorée, enfin et surtout déresponsabilise les acteurs de l’urbanisme, dont les élus locaux, au profit d’une bureaucratie abstraite et éloignée des réalités des territoires.
L’urbanisme est un art du projet territorial au service du public, donc une expression de la culture, et non une galerie de procédures bureaucratiques…

Ainsi, il apparaît que ce décret aura pour effet, non seulement de contrer les objectifs de la loi qu’il est censé appliquer – ce que les parlementaires ne manqueront pas de critiquer – mais aussi, plus encore que de complexifier et de retarder les projets d’intérêt général, d’étouffer l’action publique dans une gangue inextricable.

Pour échapper à un tel désordre, il conviendrait de confier la rédaction d’un décret rectificatif, « parachevant » raisonnablement la transposition de la directive européenne, à un aréopage restreint d’élus locaux, d’architectes-urbanistes, d’écologues, d’agents territoriaux, et de juristes expérimentés, aptes à proposer, dans un délai raisonnable et sous l’autorité politique du ministre, des procédures simples, opérationnelles, efficaces, compréhensibles, juridiquement sûres, etc. Il est temps de repasser d’un urbanisme des procédures à un urbanisme des projets partagés !


 

Source Google News – Cliquez pour lire l’article original

Plaidoyer pour un urbanisme des projets partagés – Moniteur
Étiqueté avec :