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Du rôle didactique du juge administratif en matière de taxe d’aménagement et de redevance d’archéologie préventive – Actu-Juridique


Publié le 08/06/2022


– mis à jour le 08/06/2022 à 10H41

Du rôle didactique du juge administratif en matière de taxe d’aménagement et de redevance d’archéologie préventive
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Dans son arrêt du 31 mars 2022, le Conseil d’État apporte de nouvelles précisions en matière de taxe d’aménagement et de redevance d’archéologie préventive. Il juge également que le dispositif législatif relatif à la taxe d’aménagement ne constitue pas une atteinte au principe d’égalité devant l’impôt.

CE, 8e-3e ch. réunies, 31 mars 2022, no 460168

Il est désormais courant que le Conseil d’État soit invité à se prononcer dans le domaine de l’archéologie préventive et, par son biais, sur la taxe d’aménagement. L’archéologie préventive est définie par l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) comme un mode de recherche archéologique ayant « pour objectif d’assurer, sur terre et sous les eaux, la détection et l’étude scientifique des vestiges susceptibles d’être détruits par des travaux liés à l’aménagement du territoire »1. Autrement dit, l’archéologie préventive assure la préservation, soit par la fouille, soit, dans des cas plus rares, par une conservation sur place des vestiges menacés par les travaux d’aménagement.

Si l’archéologie est une discipline qui a pour objet l’étude des « archives du sol », ce sol est en permanence remué, dans des proportions toujours plus croissantes, par les grands travaux : constructions, autoroutes, lignes ferroviaires, carrières, etc. L’archéologie préventive était d’ailleurs autrefois appelée « archéologie de sauvetage », et les archéologues, loin de l’image héroïque d’Indiana Jones partant en quête d’artefacts – surnaturels –, couraient alors derrière les bulldozers pour tenter de récupérer quelques débris épars. Parce qu’elle est dite « préventive », depuis la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive, les archéologues peuvent désormais précéder ces travaux.

La détection et la fouille des sites menacés impliquent une chaîne complexe, à la fois juridique, administrative et scientifique2. Les archéologues se sont peu à peu légalement insérés dans le processus d’instruction des dossiers d’aménagement et ont obtenu que, au même titre que l’impact environnemental, l’impact archéologique d’un projet soit obligatoirement évalué. Dans la pratique, les archéologues regarderont s’il s’agit d’une zone déjà connue du fait de découvertes antérieures. Si ce n’est pas le cas, mais que la zone paraît archéologiquement sensible (vallée, voie de passage, etc.), ils procéderont à des sondages ou « diagnostics » préalables. En France, de tels diagnostics sont réalisés sur environ 15 % des surfaces aménagées chaque année. Pour en garantir l’objectivité, ils doivent être obligatoirement réalisés par un organisme en charge d’une mission de service public, soit l’INRAP, qui est un établissement public de recherches placé sous la tutelle des ministères de la Culture et de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, soit un service municipal ou départemental. Ces diagnostics ont la particularité d’être financés par une taxe3. Ainsi, une société appartenant à l’État ou une société privée qui prévoit d’effectuer des travaux touchant le sous-sol doit verser une redevance d’archéologie préventive dont le versement et le calcul dépendent de la nature des travaux. Précisons que le nom « redevance » est impropre puisqu’il s’agit en réalité d’une taxe affectée, selon le type d’opération réalisée.

C’est sur ce dernier point, le versement et le calcul, que le Conseil d’État, réuni en ses huitième et troisième chambres, était invité à se prononcer dans sa décision SCI Aix Lesseps et Tubingen du 31 mars 2022. En l’espèce, la société civile immobilière Aix Lesseps et Tubingen demandait l’annulation pour excès de pouvoir d’une note du ministère du Logement apportant des indications relatives à la taxe d’aménagement et à la redevance d’archéologie préventive, estimant que cette note se heurtait aux dispositions des articles L. 331-6 et L. 331-10 du Code de l’urbanisme ainsi que des articles L. 524-2 et L. 524-7 du Code du patrimoine. Si le Conseil d’État estime in fine que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation des énonciations qu’elle attaque au motif qu’elles ne méconnaissent pas les dispositions des articles en cause, cette saisine constituait, pour la juridiction, l’occasion d’apporter quelques précisions sur l’assiette de calcul de la taxe d’aménagement et de la redevance d’archéologie préventive. Dans une motivation didactique, tout en prenant soin de rappeler les conditions d’application de ces deux taxes, le Conseil d’État apporte un éclairage inédit sur la notion « d’agrandissement » en la définissant, comme il avait pu le faire sur celle de « reconstruction » dans une jurisprudence antérieure. En outre, la société requérante demandait au Conseil d’État le renvoi, au Conseil constitutionnel, d’une question prioritaire de constitutionnalité, soutenant que les articles L. 331-6 et L. 331-10 du Code de l’urbanisme institueraient une différence de traitement contraire au principe d’égalité devant la loi fiscale ainsi qu’une atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Le Conseil d’État rejette la demande de renvoi au Conseil constitutionnel au motif que celle-ci est dépourvue de caractère sérieux et inédit.

I – De nouvelles précisions sur les conditions d’application de l’assiette de calcul de la taxe d’aménagement et de la redevance d’archéologie préventive

Depuis sa création par la loi du 1er août 2003, la redevance d’archéologie préventive a connu quelques évolutions. Elle est de nouveau questionnée par la société requérante, invitant le Conseil d’État à proposer une définition de la notion d’« agrandissement » pour préciser l’assiette de calcul de la taxe d’aménagement et de la redevance.

A – Les évolutions du cadre légal de la redevance d’archéologie préventive

Rappelons, à titre liminaire, que la redevance d’archéologie préventive fut instituée par la loi n° 2003-707 du 1er août 20034. Cette redevance unique d’archéologie préventive est ainsi substituée aux redevances de diagnostics et de fouilles créées par l’article 9 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive et est assise non plus sur la prescription d’archéologie préventive mais sur tout projet d’aménagement portant atteinte au sous-sol, quelle que soit sa profondeur, et dont la superficie est égale ou supérieure à 3 000 mètres carrés. En outre, précisons à ce stade que la redevance d’archéologie préventive s’applique à tout projet soumis à la taxe d’aménagement, dès lors que les travaux projetés remplissent les conditions précitées.

La taxe d’aménagement, quant à elle, fut instituée par la loi n° 2012-1568 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 au profit de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale, et du département5. Cette taxe est due dès lors qu’un particulier ou un professionnel obtient une autorisation de construire (permis de construire ou déclaration préalable) pour un projet créant de la surface taxable, quelle que soit l’affectation de cette surface. De son côté, la redevance d’archéologie préventive est due par les personnes privées ou publiques réalisant des aménagements qui affectent le sous-sol et soumis à autorisations (permis de construire ou déclarations préalables), donnent lieu à une étude d’impact en application du Code de l’environnement, ou dans les cas des autres travaux d’affouillement, et soumis à déclaration administrative préalable selon les modalités fixées par décret en Conseil d’État6.

La redevance d’archéologie préventive a une double vocation. D’une part, elle a pour objet de procurer à l’INRAP et aux services archéologiques dépendant des collectivités territoriales une partie des ressources nécessaires à l’exercice de leurs missions. D’autre part, elle permet d’abonder un fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) pouvant subventionner les opérations de fouilles archéologiques dont le coût est susceptible de remettre en cause l’équilibre général du projet d’aménagement.

C’est l’article 41 de la loi de finances pour 2016 qui a réaffecté au budget de l’État le produit de la redevance d’archéologie préventive jusqu’alors affectée à l’INRAP, au FNAP et aux services archéologiques de collectivités territoriales concernées7. Concernant la redevance d’archéologie préventive reversée par l’INRAP, il avait été jugé que le montant de cette redevance constituait une aide d’État au sens du paragraphe 1 de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne8. En outre, le litige concernant cette redevance ne saurait être regardé comme étant relatif à un impôt local au sens de l’article R. 222-13 du Code de justice administrative auquel renvoie l’article R. 811-1 définissant les matières dans lesquelles les tribunaux administratifs statuent en dernier ressort. Le recours ainsi dirigé contre un jugement statuant sur un tel litige relève donc de la compétence de la cour administrative d’appel9.

La loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 est venue modifier les dispositions de l’article L. 524-7 du Code du patrimoine relatif aux modalités de calcul du montant de la redevance d’archéologie préventive. Ainsi, lorsqu’elle est perçue sur les travaux affectant le sous-sol soumis à autorisation ou déclaration préalable, l’assiette – la surface prise en compte pour le calcul – de la redevance est constituée par la valeur de l’ensemble mobilier déterminée dans les conditions prévues aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du Code de l’urbanisme. Le taux de la redevance, quant à lui, n’a de cesse de progresser depuis les dix dernières années. S’il était de 0,51 € par mètre carré en 2012, un arrêté du 27 décembre 202110 est venu fixer le taux pour l’année 2022 à 0,60 € par mètre carré. Cette hausse est presque trois fois supérieure à l’inflation sur la période, puisqu’entre janvier 2019 et décembre 2021, l’inflation cumulée n’a été que de 3,2 % (sur la base d’un prévisionnel de 1,6 % en 2021). Pour mémoire, il existe également une redevance spécifique correspondant à 0,40 % de la valeur forfaitaire (fixée chaque année par arrêté ministériel) de l’ensemble immobilier qui s’applique aux projets de travaux soumis uniquement à autorisation ou déclaration.

B – Du nécessaire encadrement définitionnel de la notion d’agrandissement

L’arrêt du 31 mars 2022 était l’occasion, pour le Conseil d’État, d’apporter des précisions supplémentaires sur l’assiette de calcul de la taxe d’aménagement et de la redevance d’archéologie préventive. Inscrivant l’essentiel de sa motivation dans une logique constante, le Conseil d’État rappelle que la taxe d’aménagement est assise sur la surface créée telle que définie au dernier alinéa de l’article L. 331-10 du Code de l’urbanisme qui dispose que « la surface de la construction (…) s’entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieur à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies ». Pour la haute juridiction, il résulte de ce texte que la taxe d’aménagement est assise sur la surface « créée à l’occasion de toute opération d’aménagement, de construction, de reconstruction ou d’agrandissement de bâtiments ».

Reprenant sa jurisprudence du 25 mars 202111, le Conseil d’État précise que doit « être regardée comme une reconstruction, une opération comportant la construction de nouveaux bâtiments à la suite de la démolition totale des bâtiments existants ». Dans un tel cas de figure, « la taxe d’aménagement est assise sur la totalité de la surface de la construction nouvelle sans qu’il y ait lieu d’en déduire la surface supprimée. Il en va de même lorsque l’opération consiste en la reconstruction après déduction totale d’une partie divisible de bâtiments existants ».

Si la définition de la « reconstruction » est ici confirmée par le Conseil d’État, ce dernier va encore au-delà dans la présente décision en proposant, cette fois-ci, une définition de l’« agrandissement ». Ainsi, « doit être regardée comme un agrandissement, une opération ayant pour conséquence une augmentation nette de la surface d’un bâtiment préexistant. Dans ce cas, la taxe d’aménagement est assise sur la surface créée, déduction faite, le cas échéant, de la surface supprimée ». Si la dynamique didactique du Conseil d’État mérite d’être soulignée, apportant une pierre supplémentaire à l’édifice du droit de l’archéologie, il rappelle de nouveau sa jurisprudence du 25 mars 2021 en énonçant que « seules les opérations d’agrandissement (…) ouvrent droit (…) à la déduction de la surface supprimée et, d’autre part, que l’assiette de la taxe d’aménagement est assise sur la totalité de la surface de la construction nouvelle s’agissant des opérations de démolitions totales de bâtiments avec reconstruction (…) » ; et « dans le cadre d’une démolition partielle, suivie d’une reconstruction de la partie démolie, la surface objet de la reconstruction est assujettie à la taxe sans qu’il y ait lieu de déduire la surface de construction détruite ». Précisons sur ce point que le législateur a toutefois prévu deux exceptions de plein droit, à savoir la reconstruction sur un même terrain à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans et la reconstruction des bâtiments de même nature que les locaux sinistrés dont le terrain d’implantation a été reconnu comme extrêmement dangereux et classé inconstructible12.

Enfin, après avoir rappelé que la redevance d’archéologie préventive est assise sur la surface créée à la suite de la réalisation de travaux affectant le sous-sol et soumis à une autorisation d’urbanisme et que de tels travaux donnant lieu à la suppression de surfaces existantes est sans incidence sur la détermination de l’assiette de cette redevance, le Conseil d’État estime, conséquemment, que les personnes soumises au versement de la redevance d’archéologie préventive ne peuvent, pour ce qui concerne les opérations d’agrandissement d’un bâtiment existant qui affectent le sous-sol, déduire de l’assiette de la redevance d’archéologie préventive la surface supprimée.

La distinction ainsi opérée par la loi entre « agrandissement » et « reconstruction » est définitivement confirmée et ancrée dans les tablettes du juge administratif qui en propose deux définitions bien distinctes, tendant ainsi à mettre un terme aux difficultés contentieuses s’attachant à l’exacte qualification soit d’une opération de reconstruction totale soit de l’agrandissement d’une construction préexistante13.

La décision du 31 mars 2022 est en outre l’occasion pour le Conseil d’État de mettre en application les méthodes d’analyse du Conseil constitutionnel concernant le principe d’égalité devant l’impôt, en jugeant le dispositif législatif relatif à la taxe d’aménagement conforme à la Constitution.

II – Le dispositif législatif de la taxe d’aménagement jugé constitutionnel

Si le droit de l’archéologie est timidement appréhendé par le Conseil constitutionnel, il en ressort néanmoins une grille de lecture suffisante pour que le juge administratif puisse statuer sur la demande de question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société requérante. Ce dernier s’attelle ainsi à mettre en application, au plus près, la jurisprudence constitutionnelle, aussi limitée soit-elle.

A – La présence limitée du droit de l’archéologie au Conseil constitutionnel

Le droit de l’archéologie semble être principalement l’affaire des hautes juridictions nationales. Déjà au mois d’août 2021, le Conseil d’État et la Cour de cassation avaient eu à se prononcer sur la recevabilité de questions prioritaires de constitutionnalité concernant le droit de l’archéologie. Dans ces espèces, des articles du Code du patrimoine étaient en cause14 concernant l’usage de détecteurs de métaux et la protection des sites et des vestiges archéologiques. Les deux juridictions ont chacune considéré qu’il n’était pas nécessaire de renvoyer les questions prioritaires de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, statuant sur l’absence de moyen sérieux tenant à l’inconstitutionnalité des dispositions légales en cause.

Le Conseil constitutionnel a finalement peu eu à connaître des questions relatives au droit de l’archéologie. S’il a néanmoins été amené à se prononcer, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité15 sur la redevance d’archéologie préventive considérant qu’elle ne crée pas de rupture d’égalité devant les charges publiques16, c’est principalement dans le cadre de son contrôle a priori de constitutionnalité que le juge constitutionnel a été invité à s’intéresser à ce sujet. On pense notamment à la décision, déjà ancienne, du 31 juillet 2003, n° 2003-480 DC relative à la constitutionnalité de la loi modificative en matière d’archéologie préventive17.

Sur la création de la redevance d’archéologie préventive issue de la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 qui était alors soumise au contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel relevait que celle-ci répondait à un motif d’intérêt général, celui « de la protection du patrimoine archéologique ». Une telle décision revenait à reconnaître une dimension constitutionnelle à la protection, par la France, de son « patrimoine archéologique ». Le Conseil constitutionnel jugeait, en son considérant 6, « qu’en raison de leur durée, de leur objet et des possibilités d’intervention de l’État postérieurement à leur échéance, les délais prévus par la loi déférée, qui, pour la plupart d’entre eux, figuraient déjà dans la réglementation prise en application de la législation antérieure, ne portent pas atteinte à la continuité des missions d’archéologie préventive ; qu’au demeurant, ils tendent à concilier l’intérêt général qui s’attache à la préservation du patrimoine archéologique avec des principes constitutionnels tels que le droit de propriété et la liberté d’entreprendre, ainsi qu’avec d’autres objectifs d’intérêt général tels que le développement économique et l’aménagement du territoire ». Au regard de cette exigence de valeur constitutionnelle, le législateur a conséquemment été conduit à amoindrir la portée du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre18.

La redevance d’archéologie préventive est ainsi, insistons sur ce point, destinée à apporter les ressources nécessaires à l’exercice des missions de détection, de sauvegarde et de conservation du patrimoine archéologique. Elle se trouve, par conséquent, intrinsèquement liée à la taxe d’aménagement, puisque la redevance s’applique à tout projet soumis à cette taxe, dès lors que les travaux envisagés affectent le sous-sol. Dans notre espèce, le Conseil d’État est sollicité par la société SCI Aix Lesseps et Tubingen, pour une demande de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité au sujet du régime applicable à la taxe d’aménagement et son assiette.

B – L’absence d’atteinte au principe d’égalité devant l’impôt

En effet, la société requérante invoquait deux moyens d’inconstitutionnalité, fondés sur chacune des deux branches du principe d’égalité devant l’impôt – le principe d’égalité devant la loi fiscale19 et le principe d’égalité devant les charges publiques20. Tout d’abord, elle soutenait que les articles L. 331-6 et L. 331-10 du Code de l’urbanisme relatifs à la taxe d’aménagement et son assiette, instituait « une différence de traitement contraire au principe d’égalité devant la loi fiscale entre, d’une part, les redevables de la taxe d’aménagement due [en] raison d’opérations d’agrandissement et, d’autre part, les redevables de la taxe due [en] raison d’opérations de reconstruction entraînant la destruction totale des bâtiments existants ou d’une partie divisible d’entre eux ». Sur cette première question, le Conseil d’État, calquant sa motivation sur celle du Conseil constitutionnel21, procède à une comparaison selon la nature des travaux. En effet, le Conseil d’État estime qu’« eu égard à la différence de nature des travaux que ces deux types d’opérations [opération de reconstruction et opération d’agrandissement] impliquent, seules les secondes conservant le bâtiment ou la fraction divisible de bâtiment préexistant, la loi, en réservant aux redevables de la taxe d’aménagement due [en] raison d’opérations d’agrandissement la faculté de déduire la surface supprimée pour le calcul de l’assiette de la taxe d’aménagement, s’est bornée à régler de manière différente des situations différentes, cette différence de traitement étant en rapport avec l’objet de la loi ». Dès lors, le moyen tiré de ce qu’il aurait été porté une atteinte au principe d’égalité devant la loi fiscale ne saurait être regardé comme présentant un caractère sérieux.

Ensuite, la société requérante soutenait qu’en prévoyant que la taxe d’aménagement due en raison d’une opération de reconstruction est assise sur la totalité de la surface de la construction nouvelle, sans qu’il y ait lieu de déduire la surface détruite, ces mêmes articles du Code de l’urbanisme porteraient atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques. Si, contrairement au principe d’égalité devant la loi fiscale, celui d’égalité devant les charges publiques implique une appréciation intrinsèque de la situation du contribuable22, le Conseil d’État concentre sa motivation sur la requérante. Il estime en ce sens que la société Aix Lesseps Tubingen n’est, « en particulier, pas fondée à invoquer l’existence d’un effet de seuil qui découlerait d’une différence de traitement entre les redevables de la taxe d’aménagement due [en] raison d’opérations de reconstruction portant sur la totalité d’un bâtiment existant et les redevables de la taxe due [en] raison d’opérations de reconstruction portant sur une fraction divisible de celui-ci, la taxe d’aménagement étant assise, dans les deux cas, sur la surface créée sans déduction de la surface détruite. Elle ne saurait en outre utilement invoquer, eu égard à la différence de nature de ces deux opérations, l’existence d’un effet de seuil résultant de la différence des règles applicables aux opérations de reconstruction et aux opérations d’agrandissement ».

Enfin, le Conseil d’État ouvre la porte à de nouvelles précisions législatives. En effet, il prend soin de préciser que si de telles dispositions peuvent conduire à soumettre à la taxe d’aménagement des opérations successives de construction et de reconstruction portant sur un même bâtiment, aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur puisse inclure, dans l’assiette d’une imposition due en raison d’une opération déterminée, un élément de manière imposable ayant déjà été compris dans les bases d’assujettissement d’une autre opération au même impôt. À bon entendeur…

Concluant de cette argumentation que la question soulevée par la société requérante n’est pas nouvelle et ne présente pas de caractère sérieux, le Conseil d’État considère qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.

On ressent bien, par le biais de l’argumentation du Conseil d’État sur la question prioritaire de constitutionnalité ici soumise, de quel poids pèse désormais la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les délibérations des sections administratives du Conseil d’État. Si l’appréciation est souvent délicate pour le Conseil constitutionnel23, elle l’est probablement davantage pour le Conseil d’État qui s’efforce de rester en phase avec la jurisprudence constitutionnelle et semble d’ailleurs y parvenir de belle manière.

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